פסק-דין בתיק ע"א 396/98

השופטת ד' ביניש:

            בפנינו ערעור המדינה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (השופט ד"ר ג' קלינג) בהליך של המרצת פתיחה לקבלת צו לחזקה מיידית במקרקעין על פי סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות או הפקודה).

תמצית העובדות

1.         המשיבה, "פז" חברת נפט בע"מ, הינה הבעלים של חלקת קרקע בת כ-5 דונם, הממוקמת ממזרח לנמל התעופה בן-גוריון, והידועה כחלקה 83 בגוש 6705 (להלן: החלקה). ביום 30.4.94 פרסם שר האוצר הודעה, בהתאם לסעיף 5 לפקודת הקרקעות, בדבר הפקעת מקרקעין בשטח של 4,822 דונם, ובתוכם החלקה של המשיבה, לצורך הרחבת נמל התעופה בן-גוריון במסגרת פרויקט "נתב"ג 2000". לאחר פרסום ההודעה התקיים הליך שימוע למתנגדים להפקעה, בפני ועדת השימוע של הוועדה המייעצת לענייני הפקעות במנהל מקרקעי ישראל, ובין היתר נשמעה גם התנגדות המשיבה. לאחר הליך השימוע החליטה וועדת השימוע להמליץ בפני שר האוצר להמשיך בהליכי ההפקעה ואילו הוועדה המייעצת אימצה את המלצות וועדת השימוע במלואן והעבירה לשר האוצר את המלצותיה. בהתאם להמלצות אלה, פרסם השר ביום 30.10.94 הודעה לפי סעיף 7 לפקודה בדבר כוונתו לקנות חזקה במקרקעין האמורים בתוך חודשיים.

           עקב סירובה של המשיבה למסור למערערת את החזקה בחלקתה, פנתה המערערת, לפי סעיף 8 לפקודה, לבית המשפט קמא בהמרצת פתיחה לקבלת צו המתיר לה לקנות חזקה מיידית במקרקעין והמורה למשיבה להימנע מלהפריע בתפיסת החזקה. במסגרת הליך זה העלתה המשיבה טענות כנגד ההפקעה, לפיהן ההפקעה במקרה דנן מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין, משום שניתן היה לבחור באמצעי חלופי שפגיעתו פחותה. לשיטתה של המשיבה, בנסיבות הענין היה ההליך המידתי הראוי, הליך של איחוד וחלוקה, שהוא מכשיר תכנוני שפגיעתו פחותה מזו של הפקעה. מנגד טענה המערערת בפני בית המשפט קמא כי פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 3028/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נא(3) 85 (להלן: בג"ץ מהדרין), אשר דחה עתירה של בעלי זכויות אחרים במקרקעין המופקעים לצורך פרויקט נתב"ג 2000 כנגד חוקיות ההפקעה, מהווה השתק פלוגתא ביחס למשיבה, אף שלא הייתה בעלת דין בו. באותו בג"ץ קבע בית המשפט כי ההפקעה לצורך פרויקט נתב"ג 2000 נעשתה כדין, וזאת גם בהתחשב במעמד החוקתי של הזכות לקניין כפי שנקבע בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו.  

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

2.         בית המשפט קמא דחה את טענת המדינה בדבר השתק פלוגתא, ולגופו של עניין קיבל את עמדת המשיבה כי ההפקעה במקרה דנן מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין. בית המשפט קמא עמד על כך שאם מימושה של המטרה הציבורית יכול להתבצע על ידי בעל המקרקעין, יהא זה בבחינת פגיעה העולה על הנדרש להפקיע ממנו את המקרקעין ולהעבירם לידי אחר על מנת שזה יפעל לביצוע המטרה הציבורית. בית המשפט קבע עוד כי במקרה דנן מימוש המטרה הציבורית יכול להתבצע על ידי בעלת המקרקעין, המשיבה, נוכח עיסוקה בהקמת תחנות תדלוק והפעלתן. מסקנתו של בית המשפט קמא הייתה כי הפקעת החלקה הנדונה הינה שימוש בסמכות ההפקעה מעבר למידה הדרושה, היות וניתן היה להשיג את תכליתה של ההפקעה על-ידי הקצאת קרקע חלופית למשיבה שתשמש לצורך הקמת תחנת תדלוק.

טענות הצדדים

3.         המערערת טוענת כי שגה בית המשפט קמא כאשר דחה את טענתה בדבר השתק פלוגתא. לגופו של עניין טוענת המערערת שבמקרה דנן לא ניתן היה להפקיד את מימוש המטרה הציבורית בידי המשיבה וכי לא היה מקום להקצות למשיבה קרקע חלופית בתחום הפרויקט לשם הקמת תחנת דלק. על כן טוענת היא כי ההפקעה במקרה דנן היא מידתית וכדין. מנגד סומכת המשיבה את ידיה על פסק דינו של בית המשפט קמא הן לעניין טענת ההשתק והן לגופו של עניין.

דיון

4.         כאמור, ההליך נשוא הערעור התברר במסגרת בקשה לקבלת צו לתפיסת המקרקעין על פי סעיף 8 לפקודה. על התנאים לקבלת צו למסירת החזקה בקרקע לפי סעיף 8 לפקודה עמד בית משפט זה ברע"א 3092/01 קיסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב-יפו, פ"ד נז(1) 313, 324-323 (להלן: עניין קיסר), מפי השופט חשין:

"מהו שבעל סמכות חייב להוכיח כדי לזכות בצו לפי סעיף 8 לפקודה?...על מבקש להוכיח ארבעה תנאים אלה כדי לזכות בצו בית-משפט לפי סעיף 8 שלפקודה: אחד, כי פורסמה ברשומות הודעה על הכוונה להפקיע את המקרקעין לפי סעיף 5 לפקודה; שניים, כי פורסמה ברשומות הודעה למסירת החזקה במקרקעין לפי סעיף 7(1) לפקודה; שלושה, כי הגיע המועד שנקבע בהודעה שניתנה לפי סעיף 7(1) לפקודה לתפיסת החזקה; וארבעה, כי הבעלים או המחזיקים מסרבים להרשות לרשות המפקיעה לתפוס את החזקה. למודי-ניסיון, וביודענו כי אין כלל שיוצאים אינם מלווים אותו בדרכו, נוסיף כי במקרים מיוחדים וחריגים אפשר ניתן יהא להעלות טענות-הגנה ממשפחת טענות החריגה מסמכות או ממשפחה קרובה למשפחה זו. ואולם בכפוף לסייג זה, די בהוכחת ארבעה התנאים והרשות המפקיעה תזכה בצו לפי סעיף 8 לפקודה".

במקרה דנן אין חולק כי התקיימו ארבעת התנאים האמורים; אולם המשיבה טוענת, כאמור, כנגד עצם ההפקעה כי היא מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין. ככלל, אין מקומה של טענה כגון דא בהליכים שלפי סעיף 8 לפקודה, אלא מקומה בתקיפה ישירה של ההפקעה לפני בית המשפט המוסמך (עניין קיסר הנ"ל, בע' 324). עם זאת, מכיוון שבמקרה דנן אכן פנתה המשיבה בתקיפה ישירה לבג"ץ ואילו בג"ץ מחק את העתירה מבלי לדון בה לגופה (בג"ץ 2166/97 פז חברת נפט בע"מ נ' שר האוצר (לא פורסם)), ראינו לבחון את טענת המשיבה נגד עצם ההפקעה לגופה.

            לאחר שעיינו בטענות הצדדים לעניין חוקיות ההפקעה באנו לכלל מסקנה כי קביעתו של בית המשפט קמא, שההפקעה במקרה דנן הינה אמצעי בלתי מידתי, אינה יכולה לעמוד. משהגענו למסקנה כי דין הערעור להתקבל לגופו, כפי שיובהר להלן, לא ראינו צורך להתייחס לטענת המערערת לעניין קיומו של השתק פלוגתא.       

5.         השימוש בסמכות ההפקעה, הנתונה לשר האוצר לפי פקודת הקרקעות, מותנה בקיום צורך ציבורי המצדיק ואף מחייב הפקעה. במקרה דנן אין מחלוקת כי תכלית ההפקעה, הרחבת נמל התעופה בן-גוריון, היא תכלית ראויה המהווה צורך ציבורי מובהק (וראו גם: בג"ץ מהדרין הנ"ל, בע' 94). אולם, בית משפט זה כבר קבע לא פעם כי על מנת שהפקעה תהיה כדין אין די בקיומו של צורך ציבורי. במיוחד כך מאז עיגונה של הזכות לקניין בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. בשל מעמדה החוקתי של זכות הקניין, נקבע בפסיקתנו כי על ההפקעה לעמוד גם במבחן המידתיות. מכאן שאין להפקיע מקרקעין אם ניתן להגשים את הצורך הציבורי באמצעי חלופי, הפוגע פחות בזכות הקניין. כך למשל כתב השופט אור בבג"ץ 3956/92 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' ראש הממשלה (לא פורסם) (להלן: מקור הנפקות) בפסקה 6 לפסק דינו:

"העובדה שיש בהפקעה פגיעה קשה בזכות האדם לקניינו צריכה להיות לנגד עיני בית המשפט בבואו לפרש את הוראות סעיף 3 לפקודה ולבחון אם ההפקעה אכן דרושה כדי להגשים את אותו צורך ציבורי, לשמו מבוצעת ההפקעה. לפיכך, אם ניתן להגיע לאותה תוצאה של סיפוק צורך ציבורי שלא בדרך הפקעה, ראוי היה לילך בה. כך, למשל, אם קיים צורך ציבורי של בניית מבנה מסויים למגורים והדבר יכול להעשות על ידי בעל הקרקע, בצורה ובאופן ותוך פרק הזמן הדרוש לשם אותו צורך ציבורי, אין לומר שנחוצה הפקעת אותה קרקע לצורך בניית אותו בניין."

(וראו גם: דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 82, 88 (להלן: דנג"ץ נוסייבה); בג"ץ מהדרין הנ"ל, בע' 108-107; בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 639, 685- 686 (להלן: פרשת קרסיק)).

            הנה כי כן, הפסיקה של בית משפט זה בשנים האחרונות, מלמדת על המגמה הפרשנית שהתפתחה לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. מגמה זו מעניקה לזכות הקניין שבידי הפרט הגנה רבה יותר מבעבר ומצמצמת את כוחה של הרשות במעשה ההפקעה. ברוח מגמה זו טענה באת-כוח המשיבה כנגד ההפקעה של החלקה הנדונה ובית המשפט קמא נתן לטיעון זה משקל רב בקבעו כי הפקעת החלקה היתה בגדר שימוש שאיננו מידתי בסמכות המסורה לרשות המפקיעה.

אכן, סמכות ההפקעה היא סמכות מרחיקת לכת, ולפני שהרשות המפקיעה בוחרת לעשות שימוש בסמכותה זו עליה לבחון חלופות שפגיעתן בזכות הקניין פחותה יותר. כך למשל, חלופת ה"מימוש העצמי", לפיה תיבחן האפשרות כי מימוש הצורך הציבורי שלשמו מבקשים להפקיע את הקרקע ייעשה על ידי בעל הקרקע. אולם, קודם שיופקד מימוש הצורך הציבורי בידי בעל הקרקע יש לבחון אם בכוחו של זה להביא למימושו של הצורך הציבורי "בצורה ובאופן ותוך פרק הזמן הדרוש לשם אותו צורך ציבורי", כדברי השופט אור בפס"ד מקור הנפקות הנ"ל (וכן ראו את עמדת השופט גולדברג בדנג"ץ נוסייבה הנ"ל, בע' 82, לפיה חלופה זו תבחר "בתנאי שניתן להבטיח כי "המימוש העצמי" לא ישבש ולא יעכב את הוצאתה לפועל של מטרת ההפקעה"). בעניין שלפנינו נוכח קביעותיו של בית המשפט קמא, השאלה הצריכה הכרעה, אפוא, היא האם ניתן להפקיד את מימוש הצורך הציבורי בידי המשיבה.